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时间:2021-01-16 14:31  编辑:wendj

基于新型城镇化的广州村庄规划编制新思路

甘有军,吴丹

摘要: 广州市一直走在城乡规划编制与管理技术探索的前沿,对其村庄规划编制与实施的研究具有重大的理论意义与实践意义。长期“偏向城市”的规划技术路径的惯性、乡村发展超常规的特殊复杂性、乡村数据与实地调研的严重缺乏等现实因素,使当前村庄规划仍存在许多重点、难点问题。新常态背景下,新型城镇化被置于改革和转型的优先地位,村庄规划按照兼顾“稳增长、调结构、促转型”的要求,急需转变思路,探索新型的城乡关系。本文重点分析了1990年代以来广州市村庄规划编制体系的演变过程,从分析当前广州村庄地区的发展特征入手,阐述了在新型城镇化理念指导下开展的广州新一轮村庄规划工作的新思路,并分解至工作思路、工作内容、工作组织与规划流程等方面进行了详细解读。

关键词:村庄规划新型城镇化规划体系

1 引言

1990年代以来广州开展了三轮较大规模的村庄规划工作,包括从“重点村庄规划”到“村庄规划全覆盖”,从“整治规划”到“示范村庄规划”等相关创新和探索,均取得了显著成效。但是,由于长期“偏向城市”的规划技术路径的惯性、乡村发展超常规的特殊复杂性、乡村数据与实地调研的严重缺乏等因素,村庄规划编制的形式、方式以及实施主体仍不稳定,村庄规划存在许多重点、难点问题,难以真正落地,乡村地区仍长期面临发展动力不足、土地利用粗放、住房矛盾、配套设施缺失等问题。

当前广州城镇化率达85%以上,已步入社会经济发展新常态的关键时期。新型城镇化作为社会经济迈向新常态过程的重大引擎,对村庄规划编制提出了更高的要求。本文阐述的新一轮广州村庄规划编制工作体系,正是基于新常态下进行的规划检讨反思与调整,是站在新型城镇化发展的战略高度,按照兼顾“稳增长、调结构、促转型”要求提出村庄规划编制新思路。

2 广州村庄规划编制历程回顾

纵观广州市村庄规划的发展历程,大致可划分为三个阶段:1996年前的探索阶段、1997—2006年的第一轮编制阶段和2007—2010年第二轮编制阶段。

(1)1996年以前,探索阶段:重城轻乡,村庄规划缺位

早在20世纪80年代,广州市城乡建设委员会就组织开展了广州市辖县、区的部分村镇规划编制工作,但主要是以解决具体事件为目的,如村民新村建设、征地安置等,缺乏系统性考虑,该阶段村庄规划编制和实施处于探索阶段,村庄规划对于乡村建设的作用基本上处于缺位状态,乡村建设及其管理基本上属于各村的内部事务。

(2)1997—2006 年,第一轮村庄规划:协调城乡矛盾的中心村规划

这一时期村庄规划以规划行政管理部门为主导,着重通过技术手段来协调城乡日益尖锐的矛盾,但缺乏制度创新、土地政策和资金的支持,规划方案与村庄发展的客观要求有一定差距,没有解决村民关心的留用地落地、村民建房等问题,因而难以从根本上突破村庄发展难点,村庄建设也很难按照规划方案实施。

(3)2007—2010 年,第二轮村庄规划:城乡统筹下的村庄规划全覆盖

第二轮村庄规划编制工作实现了全市村庄规划的全覆盖,力度和广度可谓空前。此轮规划编制工作在摸清现状村庄的基本情况、建立健全城乡规划管理体系、倡导规划的公众参与等方面取得了突破性进展,一定程度上改善了村民居住条件和村容村貌。此轮规划虽然将村庄规划纳入城乡规划体系,实现了“村村有规划”,但是在时间、资金和技术力量等多因素的约束下,大部分村庄规划深度远远不够,规划实施效果并不理想。

纵观90 年代以来广州市村庄规划编制工作的历程,都是以改善村庄居住环境、促进乡村美化为目标,遵循政府主导、自上而下的编制模式,虽取得了一定的成效,但由于深度不够、村民参与不足、政策指导和实施机制缺失等原因,规划编制的深度和可操作性面临较大挑战,城乡空间交错,村庄特色不明显,“城非城、村非村”,村公共设施、基础设施配套薄弱等问题依然突出。

3 当前广州农村地区发展特征和问题

广州城乡关系的演变可总结为“空间隔离、各自为政——局部融合、仍各自发展——高度融合、密不可分”的演变历程。当前广州农村地区发展主要呈现以下特征和问题:

3.1空间分异巨大,发展类型多样

按建设用地所占行政区域面积的比例,全市可分高度城市化地区(城镇化率约80%)、半城市化地区(城镇化率约45%)、半乡村地区(城镇化率约35%)、乡村地区(城镇化率低于30%),四类地区在建设用地面积、外来总人口、地均产值等方面都存在明显的差异。按照区位和主要功能的不同,村庄可分为城中村、城边村和远郊村三类。

(1)城中村:处于高度城市化地区,以居住、商业服务业等为主,经济活跃;已经融入城镇化发展,但管理仍为农村形式,配套设施不完善、环境治安问题突出。

(2)城边村:处于半城市化半乡村地区,产业类型多样,多以工业为主,较为混杂,低效化现象突出,用地蔓延破碎化,违法建设用地较多,大量外来人口。

(3)远郊村:处于乡村地区,以农业为主,存在部分工业,空心村、闲置住宅,农业

图1 广州市城镇化发展空间分异图

图2 城中村建设面貌

现代化发展不足,有部分特色农业和旅游,村民收入整体偏低。

3.2土地破碎低效,地租经济依赖

村庄普遍存在建设用地破碎、工业布局分散和规模较小的情况,当前全市约有2/3工业用地分散于村庄地区。农村地区产业多以劳动力密集型传统制造业、传统农业为主,全市集体建设用地的产出效率仅为国有用地的1/10,利用率极低。此外,村庄地区存在“地

租经济”依赖现象,如在工业“地租”方面,全市农村工业企业中,78.5%为“完全租

赁”,仅5.7%自主经营,有些村出租经济达到100%。即使是远郊村,农业土地租赁给外来务农人员种植的现象也非常普遍。

图3 城边村建设面貌

图4 远郊村建设面貌

3.3二元体制制约,配套政策不足

在城市规划管理方面,城乡规划重城轻乡,城乡边界模糊,村庄规划落地实施困难,包括乡村许可证一直难以确定颁发执行的范围。在社会管理方面,城乡二元管理、标准不一,很多城市基础设施通到村口,村内基础设施,包括村的治安、卫生等费用均由村负责。城乡之间尚未建立城乡统一的住房、养老、医疗、教育、就业等社会保障体系,户籍制度在一定程度上制约了人口等相关要素的流动。也就是说,很多村庄已基本城镇化,但与城镇之间却依然实施二元的规划管理体制,制约了乡村地区城镇化品质的提升。

4 新型城镇化对广州村庄规划的新要求

城乡矛盾的核心始终是土地利益的分配问题。以土地资源快速消耗、城乡冲突不断加剧的代价换取经济增长的传统发展模式已难以为继。随着国家新型城镇化战略的推进,村庄地区的土地资源、生态安全、农业发展、地域文化等价值突显,对于推进以人为核心的新型城镇化和促进城乡统筹具有重要意义。

4.1城乡统筹,逐步建立城乡一体的规划编制体系

过去传统规划无法对城乡建设的用地关系、建设和非建设用地之间的控制协调进行有效的引导,难以满足城乡统筹发展的需要。新型城镇化背景下村庄规划应注重并探索城乡统筹发展,既要在规划范围上实现城乡统筹,包括城镇建设用地、村庄建设用地和非建设用地全覆盖规划,又要在规划实施手段上实现城乡统筹,制定有别于城市的村庄公共设施配套标准,建立城乡一体规划编制体系。

4.2“三规”合一,确保村庄规划落地和有效实施

以往村庄规划难以落地,很大程度上是缺少与相关规划有效协调手段。新一轮村庄规划应在规划层面将社会经济发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划“三规”合一,以产业规划加快村庄地区经济发展,以城市总体规划确定村庄地区功能和定位,以土地利用总体规划规模指标确保村庄规划落地实施。在实施层面,以工程项目为抓手,进行具体的项目策划、资金测算和近期建设安排,将发展改革、国土、规划等多部门联合捆绑,共同推进,确保村庄规划的有效实施。

4.3开展“全方位”的公众参与,建立村庄规划“多元决策”机制

在村庄规划的全过程中通过实地踏勘、工作坊、入户调查等多种方式鼓励政府职能部门、村民、规划师、专家、建设单位、非政府组织和媒体等各方参与。通过相互交流、沟通、协商乃至谈判逐步达成共识,并落实到村庄规划方案中,确保规划的可实施性。

4.4关注村庄特色营造、文化保存和传承。

文化特色是村庄建设的灵魂,但传统村庄规划缺乏对村庄特色的挖掘和营造,对一些富有文化旅游价值的历史名村缺乏必要的关注。新型城镇化背景下,规划应突出岭南文化元素,同时重点加强农村文化设施、文化场所建设,让村庄既有田园风光,又有生态景观环境,更有文化气息和文化品位。

5 新一轮广州村庄规划编制工作体系

为适应社会经济发展新常态,满足新型城镇化“稳增长、调结构、促转型”的要求,广州新一轮村庄规划工作采用协同工作理念、方法,在工作目标、工作思路、工作内容、工作组织与规划流程等方面形成了以下新思路:

5.1工作目标:多元目标协同

为促进城乡一体化发展,体现以人为本,广州新一轮村庄规划开始转变理念,将解决村庄发展长期积累的问题作为制定规划目标的原则,由偏重村庄居住形态转向多元目标的设定,并注重多元目标之间的协同。本轮村庄规划需要解决的问题包括村民住房、经济发展、市政配套、农业发展、生态特色、文化传承等六大问题。

5.2工作思路:“一条主线”和“六个创新”

广州村庄规划工作总体思路体现为以解决村民需求为主线,形成“分类指导、政策创新、村民参与、规划法定、试点先行、理论探索”等六大创新。

(1)分类指导:根据村庄区位、生产生活方式的不同,因地制宜划分城中村、城边村、远郊村和搬迁村四类村庄,提出各类村庄发展策略和规划要求。

(2)政策创新:为确保村庄规划的实施,在村庄土地利用管理、规划建设管理等方面开展政策研究和制定工作。

(3)多元主体:建立了全过程的村民参与机制,形成以村民为核心,政府、规划师、建设单位、专家和媒体协助的规划编制模式。所有参与规划编制的主体都可以在规划过程中积极提出意见和建议,并提供可协调的方案,最终方案是各参与主体共同制定和认可的方案。

(4)规划法定:按照法定程序编制和审批村庄规划,村庄规划经区政府和专家联合审查、公示、村民代表大会审议后,由区政府审批,成为指导村庄规划、建设等行政许可和组织实施的法定依据。

(5)试点先行:设立了生态保护、乡村旅游、低效用地集约利用、历史文化保护、公寓新村等不同类型的“创新示范村”,开展村庄规划的试点工作,探索不同类型村庄的规划理念、方法和内容。

(6)理论探索:围绕村庄规划的重点问题,开展课题研究,形成了《广州市村庄地区发展战略及实施行动计划》、《广州市村庄摸查问题总结及策略规划》、《广州市城乡发展一体化规划评估》、《传统村落的保护与活化》等成果,为规划编制提供了技术支撑。

5.3工作内容:系统化、网络化

为实现工作内容更加系统化、网络化,广州市出台了《广州市村庄规划编制实施工作方案》,对编制工作内容包括准备工作、现状摸查、规划编制三部分提出了明确要求。

(1)准备工作:制定了各区工作方案和技术指导文件,形成了统一的技术标准,并且进一步核定了乡村地区建设用地规模,建立了统一的村庄规划信息平台。

(2)现状摸查:制定了《村庄规划现状摸查工作指引》,开展广州市历史上第一次系统、1142条行政村全覆盖的村庄现状摸查,摸查数据纳入信息平台,为村庄规划工作提供数据支撑。并且核定了村庄现状建设用地边界,划定村庄建设用地范围。

(3)规划编制:出台了《广州市村庄规划编制指引》、《广州市村庄规划成果指引》等指引性文件,形成了以修编村庄布点规划、分类开展村庄规划为主的双层规划体系。对村庄建设进行整体部署的基础上,针对城中村、城边村、远郊村和搬迁村,分别编制不同类型的规划,并明确规定了各类规划的编制内容和要求。其中,城中村根据村庄发展条件的不同编制旧村改造专项规划或整治专项规划;城边村根据村民自愿的原则,编制整治专项规划或村庄规划,重点是协调村庄建设用地与城市建设用地的关系、控制村庄建设用地总量、加强村庄基础设施与城市的无缝衔接;远郊村编制村庄规划,重点是推进农业现代化,提高村民收入水平,强化乡村地域特色;搬迁村则根据需要可编制整治专项规划,重点在于划定村庄建设用地范围,保障基本需求,控制村庄发展。

5.4 工作组织与规划流程:多方协同

为应对过去村庄规划工作中市级层面统筹指导不足和村民参与度不高的问题,广州市开始转变村庄规划工作组织模式,制定了《广州市村庄规划编制实施工作方案》,建立了“多方协同”的工作模式,形成了“市指导、区负责、镇(街)具体组织、村参与”的工作机制,充分发挥了市级政府的统筹作用,调动了基层政府、村民的积极性。

广州村庄规划工作的核心内容是规划编制和审批,新一轮村庄规划在编制和审批的流程上进行了探索,划分了现状调研、方案编制、方案审查公示、方案审批公布共四个阶段,

其特点体现在两个方面:一是全方位、全过程的村民参与,二是加强了与相关规划的衔接协调,保障了全市规划“一张图”的实现。

6 经验总结与对村庄规划的建议

(1)明确与新型城镇化要求相一致的村庄发展政策导向。村庄规划建设应建构村庄分类指导的村庄城镇化引导目标,正确认识城乡以及各村庄发展差异的存在,有体系地分类指导不同地区村庄发展,设定不同发展阶段、不同类型的村庄城镇化路径,按照城镇建成区、城镇增长区及乡村发展区确定不同政策分区,明确不同的规划与发展重点。

(2)出台村庄用地分类标准、规划编制技术标准等系列规划技术标准。针对目前国内对村庄规划编制方法、方式及技术标准普遍缺乏专业知识的情况,应尽快探索村庄用地分类标准以及规划编制技术标准等系列文件。出台统一的村庄用地分类标准,统一各地村庄建设以及非建设用地分类,构建村庄规划“一张图”;编制村庄规划编制技术标准,规范村庄规划,根据村庄规划的政策分区,出台不同政策分区的村庄规划编制技术标准,包括建筑方式、建筑风格、用地规模、建筑强度、公建配套政策、旧村整理和改造政策等。

(3)构建具有操作性的保障实施机制。应开展村庄现状普查以及产权确权工作。国土部门应尽快指导区(县级市)政府开展该工作,负责协助区、镇(街道)开展村民住宅现状调查、一户一宅确定和登记造册工作,负责土地利用规划与村庄规划的协调;设立村庄规划建设统筹部门,统筹、协调、指导和监督镇(街道)推进村庄规划建设工作,整合建设、农业、国土、水利、林业等部门资源,避免多头管理、工作片面或重复,有效解决实施资金不足的问题;发挥村集体以及村民的主观能动性,在新一轮的村庄规划中应广泛征求村

民的意见,编制“村民用得着、看得懂,政府管得住”的村庄规划。

参考文献

[1]张尚武. 城镇化与规划体系转型——基于乡村视角的认识[J].城市规划学刊,2013(6).

[2]王梅、胡民锋等. 新型城镇化背景下乡村实施性规划编制探索——以武汉市新洲区涨渡湖农场为例[C].中国城市规划年会论文集,2014.

[3]广州市规划局.广州市村庄地区发展战略与实施行动[Z].

[4]甘有军,何冬华等. 广州市村庄规划与功能片区、控规及总规对接专项[Z].

作者简介

甘有军,副主任兼总工程师注册规划师注册咨询工程师高级工程师,广州市市政工程设计研究总院规划中心;

吴丹,规划师中级工程师,广州市市政工程设计研究总院规划中心。

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